Desenhando o mercado de gás no Brasil: princípios, passos e desafios

Os desafios dos novos entrantes diante da falta de um modelo e o papel ainda central da Petrobras no segmento do gás natural no Brasil

Atualmente a indústria de gás natural no Brasil está passando por um processo de reorganização e de escolha de modelo regulatório a ser adotado. Dentre os diferentes elementos que geraram as condições de mudança, a expectativa de mudança do papel da Petrobras é central.

A empresa teve um papel central no desenvolvimento de todas as partes da cadeia da indústria de gás, desde a produção até o consumo, passando pela importação, transporte e distribuição. Assim, de forma verticalmente integrada, com objetivos por vezes empresariais, por vezes políticos (públicos?), a empresa construiu a infraestrutura e o portfólio necessário para o suprimento do fluxo de gás requerido pelas diferentes atividades econômicas no país (do transporte veicular à geração termoelétrica).

Visto o caráter de rede da indústria de gás, a coordenação entre as diferentes partes da cadeia é ao mesmo tempo essencial e complexa. A coordenação na indústria de gás brasileira se baseou em dois pilares: (1) mix de contratos associados a decisões de investimento no longo prazo e (2) adaptações internas no portfólio da Petrobras (incluindo a gestão da malha de transporte, terminais de GNL, swing na produção, flexibilidade de grandes consumidores, etc.) para atender as variações de médio e curto prazo.

Neste contexto, a entrada de novas empresas no mercado, embora possível teoricamente, foi bloqueada na prática. A primeira possível causa para o bloqueio é a dificuldade causada pelos contratos de longo prazo (tanto os de gás com os consumidores quanto os de transporte). A segunda possível causa é a incapacidade dos potenciais entrantes (sem portfólio de ajuste) de fornecerem a flexibilidade necessária ao atendimento de uma demanda firme. O ajuste de curto prazo na indústria de gás é necessário para garantir o encontro dos fluxos na rede, isto é, lidar com variações na produção e na demanda. A capacidade de ajuste entre demanda e oferta no cenário atual existe (assim como os custos associados à mesma). Mas como é realizada internamente dentro do grupo Petrobras, este serviço não é transparente ao mercado (assim como a alocação dos custos respectivos).

Este mecanismo de gerenciamento interno à Petrobras vem garantindo o funcionamento da indústria, mas gera distorções importantes. Primeiro, há subsídios cruzados entre os agentes do mercado de gás: os agentes que demandam flexibilidade geram um custo maior para o sistema que os consumidores estáveis de gás. Ademais, os agentes que oferecem (ou podem oferecer) flexibilidade ao sistema não são incentivados a investirem na oferta deste serviço (esta decisão é feita internamente considerando os agentes do grupo Petrobras, através de mecanismos internos, que incluem minimização de custos). Quanto mais complexo o sistema (diferentes usos, fontes e interações) mais difícil para um agente centralizador decidir isoladamente sobre todos os serviços da indústria, considerando todos os custos de oportunidade. Vale notar que os problemas e ineficiências das decisões centralizadas da indústria de gás, especialmente com a interação do mercado de GNL e a diversidade da demanda de gás, vem colocando em questão diversos modelos regulatórios, como por exemplo o Chinês e o Indonésio. Por fim, a oferta de flexibilidade vista como gratuita (na prática subsidiada) compete com o desenvolvimento do mercado.

Para desenvolver a coordenação por mercado dos agentes numa indústria de rede, uma ferramenta de desenho aplicada é a simplificação contratual da infraestrutura para diminuir os custos de transação. Uma das simplificações aplicadas no mercado de gás é a criação de áreas de mercado com entrada-e-saída. Nessas áreas de mercado, os agentes que desejam injetar gás no sistema irão comprar capacidade de entrada, adquirindo assim o direito de vender para qualquer agente demandante que possua capacidade de saída de gás. Simetricamente, todos os agentes que objetivam retirar gás do sistema ao comprar capacidade de saída, poderá adquirir gás de qualquer agente ofertante que possui capacidade de entrada. O local preferencial da troca é dentro da rede de transporte (princípio de ponto de intercâmbio virtual, virtual hub).

Contudo, a simplificação da contratação da capacidade de rede não resolve os problemas de coordenação (assim como potencial de abuso de poder de mercado) tanto de longo, quanto de curto prazo. Eles são recolocados dentro do modelo de entrada-e-saída.  A implementação de um modelo efetivo de mercado passa fundamentalmente por uma redefinição dos mecanismos de coordenação de longo/médio prazo (principalmente em relação aos contratos de capacidade e investimento) e de curto prazo (mercado de ajuste e balanceamento da rede).

Definir os prazos dos contratos de capacidade são elementos essenciais, uma vez que estes por um lado coordenam alocação de recursos e apontam para necessidade de investimento e, por outro lado, podem bloquear à entrada no mercado.

Definir como a flexibilidade de curto prazo será gerenciada e como seu custo será alocado é o outro ponto central na implementação do modelo. Primeiro, na ausência do gerenciamento interno (coordenando de forma centralizada o portfólio da Petrobras), serviços precisaram ser desenvolvidos, colocados no mercado e precificados, visto que esta flexibilidade continua sendo necessária para garantir os fluxos de gás. Segundo, o poder de mercado de uma única empresa como ofertante de flexibilidade (ou ausência destes serviços) poderia continuar bloqueando a entrada de novos entrantes. E terceiro, como a troca é, per se, um mecanismo de flexibilidade, mecanismos alternativos que não passam pelo mercado tiram liquidez do mesmo.

O momento atual da indústria do gás traz desafios e oportunidades, precisamos estabelecer para onde vamos (target model), os tempos das mudanças (cronograma para dar previsibilidade) e o processo de transição (etapas que permitam a transformação sem desestruturação). Visto os diferentes blocos regulatórios envolvidos no desenho de mercado, devemos tomar cuidado para não nos colocarmos regras, contratos e instituições contraditórias que impeçam a construção de um modelo coerente para o mercado de gás no Brasil.

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